ingyenebéd

Mázsa Péter

A különböző érdekcsoportok oly módon fonják be Magyarországon nem csupán a törvényhozást, hanem mindennemű törvényelőkészítést is, hogy azok a reformok, melyektől valamely befolyásos csoport – meglehet, megalapozatlanul – tart, szinte elképzelhetetlenek. Kivéve, ha olyan dús rövidtávú zsákmánnyal kecsegtetnek, mellyel azonnal és bőven kompenzálhatók a kárvallottak (ilyenek voltak pl. a vállalat-privatizációk). Esélyük csak azoknak a „spontán” reformoknak van, melyek érdekegyeződésben különösebb szellemi munka nélkül, maguktól is olyanná formálódnak, hogy egyik befolyásos érdekcsoport sem veszít rajtuk.

Az ilyen értelemben spontán reformokon Magyarország azonban lényegében túljutott. Ami hátra van, az a meglévő gazdaságpolitikai intézményrendszerrel már megvalósíthatatlan. Ez ugyanis mindenekelőtt nem látványos politikai húzásokból, hanem olyan közgazdaságtani aprómunkából áll, ami alapja, „infrastruktúrája” a hatékony kormányzati stratégiának: sokkal korlátozottabb a hatóköre (nem terjed túl jól működő rendszerek kialakításán), és más igényeket támaszt a munkában résztvevőkkel szemben.

Kormányzati rendszerünk teljességgel alkalmatlan azon speciális tudás becsatornázására, amely elégséges lenne az állam szerepének újraértelmezéséhez. Egyetlen állami szereplőnek sem kizárólagos feladata, hogy a közgazdaságtan (economics, azaz nem kizárólag a business) tapasztalatainak feldolgozása segítségével kívánatos intézményi reformokat dolgozzon ki, esetleg maga váltson is valóra. Olyan szervezetből több is van, amely a „Mire mennyit költsünk?” kérdéssel behatóan foglalkozik, de a „Hogyan működjünk és költsünk hatékonyan?” kérdést szisztematikusan egyetlen állami szereplő sem teszi fel. Így aztán az állam szerepének újragondolása az állam egyes szektoraiban nem másra, mint az adott szektor érdekcsoportjainak képviselőire marad – értelemszerűen olyan eredménnyel, ami már a „reform” szó használatától is elveszi az ember kedvét. Az állam szerepének átalakításán már jelenleg is dolgozók külön-külön, az állam egy-egy szektorában nem érhetik el a változtatásokhoz elégséges kritikus tömeget. Anélkül, hogy e körülményeken változtatnánk, feltörekvő politikus nem szerepelhet egyben felelős közgazdászként, és felelős közgazdász nem vállalhat állami szerepet.

Mindez nyilván erős kontraszelekcióhoz vezet mind a politikusok, mind pedig a tanácsadóik piacán. Akik – megfelelő struktúrában – képesek lennének az állam alkalmas átalakításának az előkészítésére, és akik hajlandók vállalni a jelenleg adott szerepeket a politikai játéktérben, azok szinte nem is tudnak egymásról.

A (nem politikai) stratégiakészítésnek egyelőre tehát nincs meg a helye a politikai rendszerben. Ezért amelyik párt választások előtt a politikai jelszavak kifejtésén túlmutató, részletes és ezért támadható, az állam szerepének átalakítását célzó, vagy bármely más módon „okoskodó” stratégia készítésébe fogna, az elvesztené a választásokat. De ebből még nem következik, hogy vakon bíznunk kellene abban, hogy populista miniszterelnök-jelöltek a választások után egy csapásra felelős államférfivá/államnővé válnak. Egy olyan intézmény alapítására teszek javaslatot, amely bármely választó, befektető vagy párttárs előtt nyilvánosan vállalható bármely miniszterelnök-jelölt által, aki e csoportok felé saját jövőbeli felelős magatartásáról már a választásokat megelőzően hiteles jelzést szeretne közvetíteni.

Az alábbiakban vázolom azokat az elemeket, amelyeket egy Állami Intézményjavító (továbbiakban: Intézmény) alapításáról és működtetéséről szóló törvény részeiként javaslok.

I. Indoklás/Preambulum

A magyar állam modernizációja halaszthatatlan egy gazdasági válság elkerülése érdekében. A modernizációnak egy része a kormányzati szervezetrendszer átalakítása („formai reform”). A másik része az állam gazdaságban és társadalomban betöltött intézményesült szerepeinek újragondolása („tartalmi reform”) és annak valóra váltása. Ez utóbbi a magángazdaság kialakításához mérhető jelentőségű, de annál nagyságrenddel nehezebb feladat, mivel a tudás és az érdekegyeztetési tapasztalat évtizedes felhalmozását igényli. Eredményének annak kell lennie, hogy az állam ugyanazt vagy jobb eredményt kevesebb pazarlással ér el, továbbá azokat és csak azokat az szerepeket látja el, amelyek egy jól működő államhoz szükségesek, funkcionálisan szétválasztva, hogy

• hol kell más (nem állami) gazdasági-társadalmi szereplők tevékenységének kizárólag a kereteit meghatároznia,
• hol érdemes résztvennie az általa meghatározott keretek között szereplőként is, de közvetett módon (pl. tulajdonosként, ill. finanszírozóként), és
• hol szükséges közvetlen szerepet is ellátnia (szolgáltatóként, ill. fogyasztóként).

A magyar állam „kívülről” reformálhatatlan: saját magát és az általa betöltött szerepeket saját magának kell rendbe tennie. E feladat megoldására a kormányzati intézményes formák javítgatásai-kiegészítései (az „alulról” megkísérelt tartalmi reformok) nem váltak be a négy választási ciklus alatt. A négyéves ciklusok nem tesznek lehetővé olyan munkát a választásokra készülődő mindenkori kormányon vagy pártokon belül („felülről” meghatározott tartalmi reformok), amely lehetővé tenné az állam szerepeinek átalakítását. Az állam ezügyben való hiteles önelköteleződése törvény nélkül nem lehetséges. E törvényjavaslatot (legalább) a (legnagyobb) kormánypárt és a (legnagyobb) ellenzéki párt frakcióvezetője közösen terjeszti a parlament elé.

• Annak megelőzésére, hogy az államnak a gazdaságban és a társadalomban betöltött szerepeit egy gazdasági válság körülményei között legyen kénytelen szabályozni, továbbá
• egyes kétharmados törvények meghozatalát elősegítendő, továbbá
• a nálunk érettebb demokráciák legjobbnak bizonyult tapasztalatait explikálandó, továbbá
• az EU és a NATO átalakításában a magyar állam felelősségét felvállalandó,

a törvény egy hitelesen kormányfüggetlen állami intézményt alapít, az állam hatásos, hatékony, az állampolgárok és gazdasági szereplők előtt is hiteles eszközeként a saját átalakítására („oldalról” elindítandó tartalmi reform), valamint a magyar állam uniós, euroatlanti és a globális intézményrendszereket érintő fejlesztési javaslatainak kidolgozására. Mindennek itthon eddig nem volt közvetlen állami képviselője.

Bár az államnak magát kell reformálnia, és ehhez nincs más reális út, mint egy, a tudás évtizedes felhalmozását lehetővé tevő állami (de nem kormányzati) intézmény alapítása és annak működtetése („reform-infrastruktúra”), e törvény annak tudatában készült, hogy a lehetetlenséggel határos olyan állami intézményt létrehozni, amely idővel nem válik felesleges bürokratikus vízfejjé. Ennek elkerülése érdekében a törvény a régebbi demokráciák legjobbnak bizonyult tapasztalatait használja. Olyan szervezetet és infrastruktúrát működtet, amely kényszeríti az Intézményt a törvény és a saját elvei alapján való működésre. Az Intézmény nem osztogathat költségvetési pénzeket: a törvény minimalizálja a rossz motivációt (

moral hazard

) a javaslatok kidolgozása közben. Az Intézmény kidolgozott forgatókönyvekkel és lényegretörően tájékoztatott közvéleménnyel kísérli meg elérni el egy-egy stratégiai ügyben a közvetlen változtatást, ill. felkészülten várja az alkalmat, amikor a kormány maga kényszerül a váltásra.

A törvény alapján létrehozott Intézmény a reformok valóra váltása érdekében kooperációra kényszerül a kormányzati intézményekkel. Valóban eredményes tevékenység esetén önmagában is katalizálja további reformok (akár az intézménytől független) kidolgozását, és mércét jelent azoknak.

II. Tevékenységi tér

Az Intézmény a magyar állam aktora, e minőségében tevékenységi tere a következő:

1. Fő felelőse az állam intézményesült szerepeinek strukturális-hatékonysági szempontú újragondolásának az állam egy-egy funkciójának a területén, különös tekintettel a kétharmados törvények nélkül érinthetetlen rendszerekre. Ennek eszközei, ill. célja:

• A magas színvonalú, nyilvánosan hozzáférhetővé tett empíria,
• más szereplők legjobb gyakorlatának (best practices) nyilvános felfedése, és
• azon intézményesült rendszerek nyilvános diagnózisa, amelyeknek egyik szereplője a magyar állam.
• Cél: ezen rendszerek működésének javításához az állami aktor lehetséges, kívánatos és megvalósítható stratégiájának és
• legalább egy lehetséges, ehhez illeszkedő taktikájának kidolgozása, továbbá
• az állami aktor írásbeli kérése esetén tapasztalatszerzést lehetővé tevő, kizárólag megfigyelői státuszban való részvétel ezek végrehajtásában.

2. Fő felelőse törvényjavaslat kidolgozásának a költségvetést érintő egyes javaslatok ellenőrző listájáról (checklist-jéről): azaz a kormány vagy az országgyűlés elé kerülő, a költségvetést érintő egyes javaslatok benyújtásához szükséges és elégséges feltételek kidolgozásának, a javaslatok értékelési szempontrendszere elkészítésének, és törvényi szabályozásuk előkészítésének.

3. Fő felelőse a magyar állam uniós, euroatlanti, valamint globális intézményrendszer-fejlesztési javaslatai kidolgozásának. Ehhez megteremti annak feltételeit, hogy az állam egyáltalán képes legyen a fenti szinteken érdemi intézményes javaslatok nyújtására, majd pedig eléri, hogy az állam hajlandó legyen ezek végrehajtása érdekében proaktív nemzetközi szerepet vállalni.

4. Kormányzati tanácsadó funkciója: E funkciójában az Intézmény nem részletes stratégiákat készít (eltérően fő üzemmódjától), hanem a folyamatosan, napi gyakorisággal áramló kormányzati döntéseket próbálja kompetensen, hitelesen, időben elemezni. Képesnek kell lennie a felmerülő vélemények pártatlan bemutatására, világos elemzésére a kormány számára, nem válhat egyes intézmények érdekképviselőjévé. Működése itt kizárólag nem nyilvános: a kormányon kívül nem áll ki sem a mindenkori kormányzati politika mellett, sem ellene. E funkciójában az Intézmény célja: levenni a napirendről a mindenkori miniszterelnök környezetében sűrűn termő rossz javaslatokat, mielőtt elköteleződéseket hoznának létre.

III. Az intézményesítés módja és korlátai

1. Státusz: Az Intézménynek és vezető munkatársainak a státusza a számvevőszékhez vagy a nemzeti bankhoz és vezető munkatársaiéhoz hasonló, azaz a kormánytól hitelesen független, de az állam része.

2. Alkotmányosság: Az Intézménynek törvényhozó, végrehajtó, vagy bírósági hatalma nincs. Nem terjesztheti ki tevékenységét olyan módon, hogy más intézmények bármilyen működtetési funkcióját elvállalja. Nem osztogathat állami költségvetési pénzeket.

3. Növekedés csak a megtakarításokból: Működésének első három évében az Intézmény esetleges növekedése és egyes projektjeiben külső team részvétele az állami költségvetési megtakarításoknak kizárólag abból a részéből finanszírozhatók, amely az Intézmény által – a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal / az Állami Számvevőszék megítélése szerint – bizonyíthatóan okozott állami hatékonyságnövekedésnek köszönhető, és összesen nem lépheti túl a megtakarítások huszadát. Létrehozásának negyedik évétől kezdve nem nőhet jobban, mint a megelőző három év GDP-jének átlaga.

4. Elnöki Tanácsadó Testület a kormány, a régiók, a parlamenti ellenzék, valamint tapasztalt és neves külföldi szakértők bekapcsolásával: Az Intézmény elnöke törvény szerint felkéri e szereplőket, hogy egy, az Intézménytől független tanácsadó testület segítségével folyamatosan, nyilvánosan ellenőrizzék, hogy az Intézmény belső működése és a külső teamek projektekben való részvétele megfelel-e az Intézmény Küldetésében (lásd: IV. rész) lefektetett elveknek. A testület nem a pillanatnyi politikai erővonalak mentén szerveződik, hanem a Küldetésben vázolt, a tanácsadó testület által természetesen fejleszthető és fejlesztendő jövőkép megvalósítása érdekében felügyeli az Intézménynek és munkatársainak tevékenységét.

5. „A közbölcsesség infrastruktúrája”: Az Intézmény feladata a tudás konzisztens, koherens, explicit, javítható, és az Intézmény által a releváns vélemények alapján folyamatosan javított rendszerbe foglalása. Törvény szerint hozzáfér az államigazgatásban már felhalmozott tartalmi stratégiai tudáshoz, és a hozzáférést honlapján a nyilvánosság felé is biztosítja. Előbb dolgozza ki a „teljes tudás” birtokában a „tökéletes” stratégiát, majd pedig több tucat interjú alapján még azon is javít, egészen a végrehajtásig. A fontosabb nem taktikai dokumentumokat a honlapon keresztül bárki által közvetlenül kommentálhatóvá teszi. Az érdemi hozzászólásokat bedolgozza a szövegbe úgy, hogy a szöveg változásai folyamatosan láthatóvá tehetők.

6. „A nyilvános tudás elve”: az Intézmény azt és csak azt tudja, és azt a munkát végezte el, ami a honlapján látható. Egységes szerkezetben, mindenki számára könnyen átláthatóvá teszi a legjobb eljárásokat, az eredmények értékelésének kritériumait, eljárásait és mércéit, valamint a korábbi projektek hatásainak értékelését, tanulságait és azok következményeit is. Lehetővé teszi az olvasók bevonását a legjobb gyakorlatok közül a már létezők felfedésébe és a kialakulók meghatározásába.

7. Kulcsszereplők bevonása csak a már kész koncepciókba: A kulcsszereplők (azaz akik meg tudják akadályozni egy-egy stratégia végrehajtását) ésszerű bevonásának egy-egy létező koncepció az előfeltétele, hogy legyen mibe bevonni e szereplőket. Maga a koncepció az a hely, ahol az egyetértést és a különbözőségeket a szakértők konkretizálják és részletezik – anélkül persze, hogy ez bármely nem független szakértőt elkötelezne a mindenkori koncepció mellett. A kulcsszereplők bevonásának lehetősége és sorrendje a mindenkori kormány taktikájának része. A folyamatosan javított koncepciót szükség esetén az aktuális kormány anélkül hajthatja végre, hogy részletes kidolgozásával magának kellene törődnie.

8. Az információáramlásban való részvétel biztosítása: Az eljelentéktelenedés elkerülésének érdekében az Intézmény elnöke törvény szerint állandó meghívottként, de szavazati jog nélkül köteles résztvenni a közigazgatási államtitkárok ülésein, és ugyanígy lehetősége van résztvennie a kormány és kabinetjeinek ülésein.

9. Elnökét a köztársasági elnök nevezi ki, a miniszterelnök javaslatára, öt évre.

10. Éves Elnöki Beszámoló az Intézmény és az érintett intézményrendszerek fejlődéséről: magyar, angol, francia és német nyelven az Intézmény honlapján. A beszámoló öt Jelentésből áll:

• Jelentés a Küldetés adott évi érvényre juttatásáról
• Jelentés az Intézmény költségvetésének adott évi felhasználásáról
• Jelentés az állami, uniós, észak-atlanti és globális intézményrendszerek állapotáról
• Jelentés az Intézmény következő évi terveiről.
• A KEHI / ÁSZ költség-haszon elemzése az Intézmény működéséről.

11. Projektszemlélet: Az éves munkatervet (és így az éves jelentést is) konkrét intézményi megoldásokra vonatkozó projektekre (nem pedig határozott végpont nélküli programokra) kell alapozni.

12. Saját mérce: A projektkiírások részének kell lenniük azon mércék meghatározásának, amelyek általánosságban az Intézmény minden projektjének, és amelyek speciálisan az adott projektnek az eredményességét jellemzik. Ezen mércéknek alkalmasnak kell lenniük arra, hogy a résztvevők teljesítményét mérhetővé tegyék. Mérceként alkalmazható a projektterv két, párhuzamos megbízás alapján, egy külső és egy belső team által való elvégzése, vagy a projektteljesítés elfogadása az Intézmény adott projektben részt nem vevő belső munkatársainak titkos szavazatai alapján.

13. Stratégiai, ill. projektszintű külső (nem állami) szövetségesek és szponzorok bevonása: Lehetőséget kell biztosítani arra, hogy az Intézmény egésze, ill. egyes projektek esetében – az Intézmény elnökének, ill. a projekt vezetőjének döntése alapján – az esetleges stratégiai vagy taktikai szövetségesek (de nem a javítandó intézmény kulcsszereplői) bevonhatók legyenek a közös munkába vagy a tevékenység szponzorálásába.

14. Külső és belső munkatársak egységes kontrollja: Minden munkatárs projektbeli teljesítményének értékelését nyilvános ellenőrző listák alapján, a honlapon kell elvégezni, és a további megbízásokat, ill. foglalkoztatást ettől függővé tenni. Az elnök és projektvezetők prémiuma a KEHI / ÁSZ költség-haszon számítási eredményének a függvénye.

15. Belső munkatársnak, saját projekttervek egyidejű benyújtásával, külső munkatársként legalább két elfogadott projektben való elfogadott részvétellel, két úton lehet jelentkezni az Intézmény elnökénél:

• egy, nemzetközi mércék szerint minősített Ph.D. program elvégzése után, vagy
• köztisztviselői állásból, felvétel esetén törvényileg azonnali státuszátcsoportosítással.

16. Az Intézmény egyetemi hallgatóknak, valamint központi és helyi köztisztviselőknek rendszerszerűen gyakorlati oktatási tevékenységet folytat. Az Intézménytől független, nemzetközi mércék szerint minősített Ph.D. programon oktatókból álló szerkesztőbizottság felügyeletével magyar és angol nyelvű folyóiratot jelentet meg.

IV. Küldetésmeghatározás

A törvény keretein belül az Intézmény meghatározza Küldetését, hogy tevékenysége valami felé haladjon, értékeket képviseljen, közös szemléletet és erőt adjon az életében résztvevőknek, segítsen az alkalmas munkatársak kiválasztásában, végül pedig hogy viták esetén legyen egyfajta instancia, mely segíthet a megoldások megtalálásában. A Küldetés elemei:

1. A „Kik vagyunk?” rész az Intézmény résztvevőiről, az ő értékeikről és tevékenységükről.

2. A „Hova tartunk?” rész az Intézmény közös, az értékekkel harmonizáló jövőképéről: saját elérendő pozíciójáról, létének kívánatos értelméről és nagy céljáról.

3. A „Hogyan változunk?” rész a mércékről és eljárásokról, amelyek a résztvevőkből egy sikeres intézményt alakítanak ki: ezek a „Kik vagyunk?” kérdésre adott válaszok intézményesült revideálási mechanizmusai a mindenkori események és a „Hova tartunk?” kérdésre adott válaszok figyelembevételével.

***

Több újraelosztás, vagy kevesebb adó, vagy kisebb deficit mellett az adófizetők tehát kaphatnak jobb állami szolgáltatásokat, ha sikerül alkalmas szerepeket ellátó és jobban működő államot kialakítani. Igenis nyújthat többet az állam kevesebbért, ha hatékonyabbá: karcsúbbá, izmosabbá és okosabbá válik. Mi több: ez a választók közös érdeke, függetlenül attól, hogy liberálisabb vagy nagyobb, szocialistább vagy magyarabb államot szeretnének.

A pártokból jelenleg sugárzó „Itt a víziónk, a többiről erősen gondolkodunk, majd választások után meglátjátok, hogyan tesszük működővé az államot” üzenet számomra azonban teljességgel elégtelen ahhoz, hogy áprilisban elvigyen szavazni. Nem szavazok olyan miniszterelnök-jelöltre, aki az állam szerepének fenti értelemben vett átalakításáról – politikai vagy más okokból – nem rendelkezik üzenettel, mégpedig hiteles, de pártja választási esélyeit „intellektualizálással” nem veszélyeztető üzenettel: egy, a fenti igénnyel fellépő eljárással, amelyről belátható, hogy e témában középtávon érdemi kormányzati üzenetekhez vezet majd.

Tisztelt Miniszterelnök-jelöltek! Elképzelhető, hogy Önök közül valaki enélkül is megnyerheti a választásokat. Szerintem azonban a választóknak egy kicsi, de önmagában is fontos, ráadásul igencsak véleményformáló része kizárólag arra teszi a keresztet, akiről elhiszi, hogy idővel képes és hajlandó lesz egy fenntartható módon működő országot maga után hagyni. Az Önök megítélésére bízom, hogy ezügyben egyedi eset vagyok-e, vagy egy elterjedtebb választói gondolkodás képviselője, akik közé esetleg Önök is sorolják magukat.

Megjelent az Élet és Irodalom 2006/8. számában.